2013年，JH公司开发Z省H市C县一酒店项目。原告S某和Z某分别于2014年7月和2015 年 1 月购买了该酒店的店面房21间，并办理了预告登记。原建设单位JH公司因安全责任事故和资金周转等原因停止建设，楼盘烂尾。2019年8月20日，ZH集团通过法拍取得项目所有权及开发建设权。2019年10月，ZH集团开始续建，但在建设过程中不断调整建设方案，不按照建设工程规划许可证的规定进行违法建设。2021年3月26日被告C县规划和自然资源局作出该项目的《浙江省建设工程规划核实确认书》。原告S某和Z某认为，被告作出的规划核实确认行为违法，向C县人民法院提起行政诉讼，请求撤销规划核实确认书。

在本案庭审之后，法院依职权向被告调取了一系列证据材料，包括《浙江省建设工程规划核实确认书》及附表、《非行政许可审批申请材料清单》、授权委托书及代理人身份证复印件、《建设工程规划许可证》及附件、 《C县建设工程竣工测量成果报告书》、《C县建设工程±0.000检验成果报告》、《房屋测绘调查资料》、竣工图 24 份。在依职权调取证据之后，人民法院未组织第二次庭审，也未告知原告依职权调取的证据情况并听取其意见。一审C县人民法院认定被诉的规划核实行为事实清楚，证据确凿，法律适用正确，程序合法，判决驳回原告诉讼请求。

二、问题

（一）人民法院依职权调取证据的范围有何限制？

（二）人民法院依职权调取的证据应当如何认证？

三、评析

在行政诉讼中，被告对行政行为合法性承担举证责任。这是依法行政原则的必然要求。因此，在行政诉讼中，人民法院原则上不能依职权调取证据证明被诉行政行为的合法性，否则行政诉讼监督依法行政和保护相对人合法权益的立法目的无法实现。那么，在什么情况下法院可以依职权调取证据？对于依职权调取的证据，人民法院应当如何认证？

（一）人民法院依职权调取证据的范围限于公共利益和案外人利益保护需要  

《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据这一规定，证明行政行为合法性的证据，应当被告提供，如果涉及第三人合法权益的，也可以由第三人提供。被告或者第三人都没有提供相应证据的，人民法院应当依法判决被告败诉，不能依职权调取证据。

尽管《行政诉讼法》第40条规定人民法院可以依职权调取证据，但是可以依职权调取证据的范围是法定且有限的。现行《行政诉讼法》第40条：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”1989年《行政诉讼法》第34条第2款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”上述两个条款规定完全一致。基于此，至今仍然有效的最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条关于人民法院可以依职权调取证据的范围的限制，应当同样予以适用。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条规定：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：(一)涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的;(二)涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。”该条款所规定的涉及“他人合法权益的事实”是指诉讼程序中当事人以外的其他人，因为对诉讼程序中的当事人而言，法律已经赋予其举证的权利或责任，不需要法律依职权调取。否则，《行政诉讼法》第34条规定的被告的举证责任和第三人举证权利的规则就被完全破坏，人民法院可以不受限制地随时大规模调取证据，彻底颠覆《行政诉讼法》规定的举证责任分配规则。

本案中，一审法院在被告不提供证据，第三人也没有提供证据的情况下，大规模调取并不涉及国家利益、公共利益或其他非当事人合法权益的事实，用来证明行政行为的合法性，违反了《行政诉讼法》第34条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条，破坏了行政诉讼举证责任分配规则和法院依职权调取证据的范围或条件限制。

（二）人民法院对依职权调取的证据应当作出说明并听取当事人意见  

本案中，人民法院在庭审之后依职权调取证据，并且直接适用这些证据认定被诉行政行为合法，判决驳回原告诉讼请求，是否违反证据规则？如何保证定案证据的真实性、合法性和关联性？

为保障定案证据的真实性、合法性和关联性，《行政诉讼法》及相关司法解释规定了一系列的质证、认证规则。《行政诉讼法》第43条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事相互质证。”据此，未经质证的证据，不能作为认定案件事实的根据。另外，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第38条规定：“当事人申请人民法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证。人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。”

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第38条之所以规定“人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见”，主要是因为根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条的限制性规定，人民法院可以依职权调取的证据不包括应当由被告承担举证责任和第三人提供的证据，所以人民法院依职权调取的证据无法由原告与被告或第三人展示质证，只能由人民法院出示并作出说明，然后听取当事人意见。这一规定再次证明，人民法院可以依职权调取的证据的范围仅限于公共利益和案外人利益保护的需要，不包括由被告举证和第三人提供的证据。

诉讼是对抗性活动，证据质证是诉讼对抗性的集中体现。只有经过当事人的相互质证，证据的真实性、合法性及关联性才能得以充分展示，这是法官认定案件事实的基础。所以，即使是人民法院依职权调取的证据，也要由人民法院对证据作出说明，然后听取当事人意见。这是诉讼活动对抗性的直接体现，旨在保障法官对证据三性及其证明力大小认定的准确性。本案中，人民法院未对依职权调取的证据作出说明，并听取当事人意见，违反审判程序，侵害了当事人的诉讼权利。

本期供稿