冯某因不服天津市城乡建设委员会（以下简称天津市城建委）作出的《天津市建设工程竣工验收备案书》（编号：〔津直〕备字第2013-959，以下简称959号备案书），向中华人民共和国住房和城乡建设部提出复议申请。后冯某因不服天津市城乡建设委员会竣工验收备案行为及住建部行政复议决定，向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。2017年3月17日，北京市海淀区人民法院作出[2017]京0108行初4号行政裁定。冯某不服该行政裁定，向北京市中级人民法院提起上诉。

北京市中级人民法院认为，根据《行政诉讼法》第49条第4项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《建设工程质量管理条例》第49条第1款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第6条第1款进一步规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。因此，针对959号备案书提起的行政诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。相应，上诉人针对被诉复议决定提起的诉讼，亦不符合起诉条件。因此，北京市中级人民法院认为一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。

行政诉讼的受案范围是行政法律规范所确定的人民法院受理行政案件的范围，是人民法院解决行政争议的权限范围。行政诉讼受案范围制度解决人民法院与其他国家机关之间的在处理行政争议上的分工问题。行政诉讼受案范围决定作为原告的行政相对人在行政诉讼中的诉权大小，决定其寻求司法保护的范围。只有对属于人民法院受案范围内的行政行为，人民法院才有权进行司法审查。行政诉讼受案范围有三条最基本的标准：第一，作为行政诉讼受案范围的行为必须是行政行为；第二，作为行政诉讼受案范围的行政行为必须是《行政诉讼法》规定可以向法院提起诉讼的行政行为；第三，作为行政诉讼受案范围的行政行为，属于公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的行政行为。可诉的行政法律行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的范围。[1]对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。

《建筑法》第61条第2款规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。决定建筑工程可否交付使用的是竣工验收行为而不是验收备案行为。根据《建设工程质量管理条例》第16条及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第4条第1款规定，工程竣工验收工作由建设单位负责组织实施。因此，建设单位对竣工验收的过程及结果负法律责任。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第4条第2款的明确规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对工程竣工验收行为具有监督权，应当委托工程质量监督机构对工程竣工验收实施监督。因此，在本案中，对冯某的合法权益产生实际影响的是建设单位组织实施的竣工验收行为，而不是建设行政主管部门的验收备案行为。工程竣工验收合格，即可交付使用，备案行为并不是冯某所购买的房屋交付使用的要件。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第6条第1款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。所谓“对公民法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”，指的是不产生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系不产生调整作用的行为。[2]竣工验收备案行为是建筑行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，对公民、法人或者其他组织没有创设、确认新的权利义务内容，对冯某的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号）第1条第10款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。因此，上诉人冯某所诉行政行为不属于人民法院受案范围，北京市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

《建筑法》第63条规定：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第49条第2款规定:“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”由此可知我国法律法规所规定的购房人对房屋竣工验收有异议的，其解决途径是向建设行政主管部门提出检举、控告和投诉。本案中冯某作为购房人，认为所购房屋有质量问题，可以向建设行政主管部门提出检举、控告和投诉，由房屋建设行政主管部门行使监督权进行纠错而达到维护自己合法权益的目的，而不是起诉建筑行政主管部门的备案行为。即使改变和撤销验收备案行为，也并不意味着工程竣工验收行为无效，房屋交付使用的法律效果并不能得到改变。因此无论从法律已经设定的救济途径的角度还是上诉人冯某的合法权益维护的角度，将竣工验收备案行为纳入行政诉讼受案范围都是没有意义的，其根本原因是竣工验收备案行为对相对人合法权益不产生实际影响。值得注意的是，并不能一概认为所有的行政备案行为都不属于行政诉讼受案范围，在司法实践中要审慎辨析被诉备案行为对行政相对人的合法权益是否产生实际影响。

* 北京市第一中级人民法院[2017]京01行终441号，合议庭成员：龙非、魏浩锋、范术伟。

[1]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第282页。

[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第429页。

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