审查要点

最高人民法院在卡朱米公司案中，对行政协议中的显失公平情形进行了归纳和论述，分析其裁判要旨可知，之所以行政协议显失公平，原因是行政机关为卡朱米公司获得全部搬迁补偿额设定了三个条件。一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额；三是补偿协议履约保证金约占搬迁补偿额的45%。以此为基础，法院指出三个条件对原告而言过于严苛，极为不公平，该补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴附加了不平等的条件，违反合同应遵守的公平、平等原则。正如最高人民法院就该案例的典型意义进行评述时所指出的，涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础。这实际上是法院运用合同法上显失公平的要件进行推导得出的自然结论。此外，相比从合同法角度通过分析行政协议设定明显不对等条件和义务，最高人民法院还强调，本案违反了“禁止不当联结”原则，是故还应当从“禁止不当联结”这一行政法原则进行分析，即应适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。因此，通过分析可知，最高人民法院意图通过该典型案例对行政协议显失公平的认定要件进行明确，即只要经审查认定存在显失公平（民法上）或不当联结（行政法上），行政协议存在显失公平情形。

那么，具体如何判断民法上的显失公平情形和行政法上的不当联结情形？司法解释并未给出回应，但可以从已有学理和其他规范角度分析，得出可能的认定方法。首先，关于民法上的显失公平。由于行政协议兼具行政性和协议性，且《行政协议司法解释》第二十七条规定可以参照适用民事法律规范关于民事合同相关规定，因此民事合同中显失公平的原理和规则可以在行政协议中得到参照适用。《民法典》第一百五十一条规定：“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”据此，结合学理，可以得出显失公平的规范要件，一是客观要件，即双方当事人的给付对价关系明显失衡；二是主观要件，即一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形。其中针对客观要件的判断，民法规则为行政协议提供不少可资借鉴的经验，如已废止的《合同法司法解释（二）》第十九条，认为约定的价格超出正常价格的30%，应当认定为显失公平等。本案中，对于补偿协议履约保证金的占征收补贴额的45%角度看，显然存在客观上的失衡。对于主观要件，值得注意的是，转到行政协议中分析，行政协议若要发生民法上显失公平的情形，需要行政机关的主观故意。对于这一要件的证明并非难事，实践中行政机关基于其强势地位、信息优势以及订立协议前的调查，能够轻松获取相对一方的经营情况等基本信息，在此基础上为协议增设额外的义务，不可谓无意。

其次，关于行政法上的不当联结。禁止不当联结原则并无直接的行政法条文予以对应。理论上，禁止不当联结原则，是发端于司法审查实践的一项技术标准，要求国家公权力行为必须与立法目的保持合理正当的关联。它基于实质关联性之要求，阻却公权力主体作出公权力行为时，将不相关的主体和不相关的行为因素进行无端关联，从而导致让无辜的主体承受他人行为的不利后果，或者让一个主体过度承受一个行为的多种不利后果。对于行政协议中不当联结情形的判断，可以从约定内容是否与协议目的相符合，增设义务是否缺乏实体法依据角度来看。正如同本案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”即政府对相对人所有的房屋进行征收时，应当给予公平补偿，不得附加任何不利于相对人的条件。而本案协议中对投资额及企业重组的约定，显然并非与征收条例所确定的目的一致，因此应当认定为不当联结的义务。

综上所述，最高人民法院似乎通过本案为司法认定显失公平描绘了两种情形：一是符合民法上显失公平的主观要件和客观要件，可以认定协议显失公平，二是违反行政法上禁止不当联结原则，即可认定协议显失公平，从而适用《行政协议司法解释》第十四条作出撤销协议的判决。