2011年10月，中华环保联合会以贵州好一多乳业股份有限公司超标排放工业污水为由，向贵州省清镇市人民法院提起民事公益诉讼。由于该案件诉讼需要取得好一多公司的相关环保资料，中华环保联合会于2011年11月28日向贵州省贵阳市修文县环保局提出政府信息公开申请，要求其公开好一多公司的环境影响评价文件及批复文件、环保设施竣工验收资料、排污许可证、排污口数量和位置、排放污染物种类和数量以及排污费征收等环境信息。修文县环保局收到申请后，以申请公开的内容不明确、信息形式要求不具体、不清楚等为由，在法定期限内既未作出补正申请告知书，也不对信息公开申请给予答复。中华环保联合会向人民法院提起行政公益诉讼，要求法院判决被告修文县环保局对其政府信息公开申请作出答复，并向原告公开相关环境信息。

评析

Ⅰ“三需要”条件的性质与申请获取政府信息的权利

本案作为行政诉讼法颁布三十周年的十大典型案例，曾经引发的争议是：公益组织是否有资格申请信息公开？这个问题背后可能隐藏着两个前提假定：一是只有满足“三需要”条件，才有资格申请信息公开；二是公益组织为公益之需申请信息公开，不满足“三需要”条件。

2008年《政府信息公开条例》第13条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”从条文结构看，“三需要”确实是申请获取政府信息的一个条件，尽管有许多学者持否定立场。对这个“三需要”条件，学理上有申请资格说和获取条件说两种理解。前者强调了权利的程序面向，认为“生产、生活、科研等特殊需要”是申请政府信息公开的前提条件，否则行政机关可以不予受理；后者强调了权利的实体面向，认为“生产、生活、科研等特殊需要”是申请人获取政府信息的条件，否则行政机关可以拒绝公开（提供）。

根据现有规定及相关解释，获取条件说较为妥当，理由有三：一是《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第14条规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息的，可以不予提供”；二是08年《政府信息公开条例》没有针对信息公开申请明文规定不予受理决定及其适用情形，第21条只规定予以公开、不予公开、信息不存在和申请内容不明确时的变更、补充决定四种答复决定类型；三是可以把申请内容不明确的变更补充决定理解为实质性的不予受理，但这不能适用于“三需要”不满足的情形。

本案一审法院把“三需要”和“是否属于禁止公开的情形”等并列作为申请人能否获取政府信息的条件，并且区别于申请内容不明确而需要补充、变更（申请）的情形。显然，一审法院遵循了“三需要”的获取条件说。同样，从公报案例的裁判摘要看，最高人民法院认为“三需要”只是获取政府信息的条件，再次肯定了“三需要”条件的获取条件说。这就意味着，任何公法、法人或者其他组织都有资格申请信息公开，行政机关都应当受理并作出答复，“三需要”条件有且只能决定其是否可以成功获取政府信息。

Ⅱ“三需要”条件与公益组织的行政诉讼原告资格

本案引人关注的另一个问题是，在尚未确立行政公益诉讼制度的背景下，原告提起了行政公益诉讼，法院受理并作出了判决。为何在无法律依据的背景下也提起行政公益诉讼？有评论者认为，法院肯定中华环保联合会这一公益性组织的原告资格，显然打破了现有行政诉讼保护当事人私人利益的主观诉讼制度安排。也就是说，中华环保联合会依法无原告资格。可能是由于这个原因，公益组织中华环保联合会被迫无奈转向提起行政公益诉讼。评论者否定中华环保联合会的原告资格和原告转变诉讼思路，可能有两个原因：一是公益组织的特殊性唤醒了“三需要”条件决定行政诉讼原告资格的认知；二是对公益性组织因公益诉讼需要而申请信息公开是否满足“三需要”要件的否定性误断。

关于“三需要”条件与申请人行政诉讼原告资格的关系，最高人民法院《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》（[2010]行他字第193号）指出:“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告的主体资格条件。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第6项规定：“不能合理说明申请获取政府信息系根据生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。据此，所有申请人，不管是否满足“三需要”条件，均有行政诉讼原告资格，只是获取政府信息的实体请求无法实现。有学者认为，在行政机关直接针对公民、法人或者其他组织作出行政行为的直接型法律关系中，公民、法人或其他组织与行政行为之间的利害关系不存在任何问题，因此都有原告资格。殊途同归，根据这个理论，所有申请人应该有原告资格。

尽管如此，一些地方法院仍然把“三需要”作为原告资格的前提条件。学界也广泛存在这样一种声音，即申请人与其所申请的政府信息具有法律上的利害关系时，才具有原告资格。之所以普遍存在不同的声音，主要是因为“三需要”条件与行政诉讼原告资格之间的联系的确无法完全割断。政府信息依申请公开的“三需要”条件与主观行政诉讼原告资格之间有一个共性，即要求特定主体具有自身特殊的合法权益。在主观行政诉讼制度框架下，只有认为自己具有区别于一般社会公众的独特合法权益受行政行为侵犯的，才具有原告资格。当“三需要”条件无法满足时，即对所申请的政府信息没有特殊需要时，拒绝信息公开的答复行为不太可能侵犯申请人自身的合法权益，所以就没有原告资格。在学理上，这种解释是能够成立的，尽管不利于政府信息公开制度的全面推进。有学者认为，私人的知情权就是被侵犯的合法权益，所以申请人都应具有原告资格。这个结论值得商榷，因为2008年《政府信息公开条例》依申请公开实现的知情权限于符合“三需要”条件的范围。一旦肯定或承认“三需要”条件和原告资格之间的这种密切联系，公益性组织中华环保联合会的行政诉讼原告资格就可能受到质疑，因为其申请政府信息公开的目的是为了实现环境保护和环保法实施监督这个公共利益，容易被误认为提起行政诉讼不是为了自身权益，而是为了维护公共利益。为维护公共利益而提起行政诉讼，当然就没有主观行政诉讼原告资格。正因为如此，中华环保联合会在尚未确立行政公益诉讼制度的背景下被迫提起行政公益诉讼。

虽然“三需要”条件影响甚至在某种程度上决定行政诉讼原告资格尚有争议，但是认为公益组织为保护公共利益而申请信息公开就不符合“三需要”条件，进而认为没有行政诉讼原告资格，则肯定是对“三需要”条件的错误判断。本案裁判摘要明确指出：“具有维护公众环境权益和社会监督职责的公益组织，根据其他诉讼案件的特殊需要，可以依法向环保机关申请获取环保信息。”最高人民法院认为，公益组织为维护公众环境权益和社会监督职责这些公共利益而申请信息公开满足“三需要”条件，进而也具有原告资格，其获取环保信息公开的实体诉讼请求应当予以支持。为什么？这是因为法律已经赋予公益组织提起民事公益诉讼的权利，尽管提起民事公益诉讼是为了维护公共利益，但是这同时也是公益组织在行使法律赋予自己的权利。公益组织为了行使法律赋予自己的公益诉讼权利而申请信息公开，当然符合“三需要”条件。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见规定》：“行政机关向申请人提供的政府信息……申请可以在生产、生活、科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”据此规定，因诉讼之需申请政府信息公开，是“三需要”的一种具体情形。此时，申请人对行政机关信息公开答复行为有独特的合法权益，作为原告资格判断标准的利害关系显然成立。所以，本案原告提起行政公益诉讼是一种错误选择，法院判决肯定原告因民事公益诉讼而申请信息公开符合“三需要”条件，承认公益性组织的主观诉讼原告资格，否定了本案的公益诉讼性质。从这个角度讲，本案的贡献不是法院突破了主观行政诉讼框架赋予公益性组织原告资格，而是对公益组织为民事公益诉讼而申请信息公开时的“三需要”条件及其原告资格作出了准确判断与认定，保障了公益性组织开展公益维护活动的合法权利。

Ⅲ“三需要”条件删除与获取政府信息的权利及原告资格的新变化

2019年新《政府信息公开条例》第27条的依申请公开条款，删除了“三需要”条件。这是不是意味着与“三需要”条件相关的申请人获取政府信息权利的限制以及原告资格的争议等问题自然消失？答案是否定的。理由如下：

首先，虽然政府信息依申请公开不再要求符合 “三需要”条件，但是依据新《政府信息公开条例》第35条，在政府信息公开申请的数量、频次明显超过合理范围时，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。对于申请人而言，“不予处理”的效果跟不予公开或拒绝公开没有区别。在行政机关认为申请数量较多、较频繁时，如果申请人无法作出合理说明，就无法获取政府信息。尽管什么是合理说明尚不完全清楚，但是满足“三需要”条件的情形足以构成一个合理说明;如果不存在满足“三需要”条件的情形，申请人可能很难完成合理说明理由任务。尽管行政机关不会对所有申请都要求说明理由，“三需要”条件角度也不是合理说明理由的唯一通道，但不可否认的是，“三需要”肯定是主要的强有力的合理理由。所以，“三需要”条件对申请人获取政府信息权利的限制，仍然会在一定范围一定程度上以“申请理是否合理”的形式继续存在，发挥着限制公民、法人或其他组织滥用申请权功能。

其次，虽然新《政府信息公开条例》肯定了公民、法人或其他组织获取非特殊之需的政府信息的权利，“三需要”条件对申请人原告资格的直接限制被化解，但是司法实践中法院会以“三需要”条件是否成就为标准去主动审查申请人是否滥用诉权，并以此为理由裁定驳回起诉。对申请人而言，没有原告资格和被认定为滥用诉权的后果是一样的，即被法院裁定驳回起诉。在陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案中，法院认定陆红霞滥用诉权的同时，宣告对当事人今后再次申请类似的信息公开、再次提起类似的行政诉讼，均应对其是否出于“满足自身生产、生活、科研等特殊需要”进行严格审查。由此可见，是否满足“三需要”条件也是滥用诉权认定的主要标准。所以，在可以预见的将来，“三需要”条件对原告资格的影响，在某种程度上会以滥用诉权的形式继续存在。

基于公共资源有限性和政府信息公开活动的消耗性，对于滥用政府信息公开申请权和滥用诉权的行为，法律制度及其司法实践都会以某种形式予以规制，“三需要”条件仍然是无法完全绕开的考量因素。所以，“三需要”条件对政府信息依申请公开的影响会继续存在，只不过影响的范围和程度已经减弱。

参考文献

1.章剑生：《现代行政法专题》，清华大学出版社2014年版；

2.沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对》，《法制与社会发展》2016年第5期；

3.王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，《比较法研究》2017年第2期;

4.杨伟东：《公益性组织在行政法上地位的发展——中华环保联合会案的贡献和意义》，《中国法律评论》2019年第2期；

5.耿宝建、周觅：《新条例制度环境下政府信息公开诉讼的变化探析》，《中国行政管理》2020年第2期。

政府法律服务团队